Стенограмма - страница 2

Председательствующий. Спасибо, Дмитрий Николаевич. Слово предоставляется руководителю Департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации Лаврову Алексею Михайловичу. Пожалуйста, Алексей Михайлович.

^ Лавров А.М. Уважаемые участники слушаний! На сайте Министерства финансов (минфин.ru) размещен проект поправок изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулируемых межбюджетных отношений.

В нем изложены все те требования, которые вытекают из принятых в первом чтении законов об органах государства субъекта Федерации и об органах местного самоуправления. Это достаточно большой текст, как минимум, 80 страниц, которые переводят на язык бюджетного законодательства ту концепцию, которая изложена в указанных точно законопроектов.

Единственное чего в ней на данный момент нет, - в ней нет цифр по нормативам отчислений федеральных налогов. Сам перечень тех налогов, которые предлагается делать, расщеплять между уровнем бюджетной системы, там приведен. Но пока мы не можем заполнить теми конкретными нормативами, потому что не определена сфера расходных обязательств органов публичной власти разных уровней. Как только эта сфера будет определена, хотя бы после обсуждения поправок, представленных ко второму чтению, эти расчеты будут доведены до конца и, соответственно, Бюджетный кодекс будет готов в полном объеме.

При этом мы все-таки исходим из того, что поправок, разрушающих концепцию этих законопроектов, принято не будет. В частности, не будет принято жесткого централизованного регулирования расходных обязательств нижестоящих бюджетов, не будет принята концепция в ныне существующем виде государственных минимальных социальных стандартов, которые действительно, как сказал Дмитрий Николаевич, нет никакой необходимости вносить изменения в Бюджетный кодекс. Точнее говоря, есть, но это будет носить в совершенно в другом режиме, нужно все превращать в централизованное и единообразное, государственный бюджет, и финансировать всех по сметам или через субвенции.

Так вот, если все сохраняется, то на следующей неделе этот проект поправок в Бюджетный кодекс будет представлен рабочей группе, созданной по поручению Президента, для разработки как раз вот этих законодательных изменений.

На данный момент этот вариант носит рабочий характер, и он проходит обсуждение в Минфине со специалистами финансовых органов и так далее, и мы приглашаем всех желающих подключаться к этому процессу, потому что, как я уже сказал, эти материалы доступны.

Что в них предлагается, в этих поправках? Но их можно разделить на пять групп. Первый тип поправок, который относится к общим принципам бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации, в основном, в части, касающейся местного самоуправления, он затрагивает проблему, сколько у нас будет уровней или типов бюджетов. Сейчас, как вы знаете, у нас жестко перечислено три уровня бюджетной системы, что не соответствует и сложившейся уже практике, и не соответствует той территориальной организации местного самоуправления, которая будет реализована в дальнейшем.

Предлагается исключить из Бюджетного кодекса указание на количество уровней бюджетной системы. Их должно быть столько, сколько органов публичной власти. Просто дать перечисление, какие у нас бюджеты существуют, бюджетные системы в Российской Федерации. Соответственно, их там будет указано отдельно бюджеты муниципальных районов, городских округов и бюджеты поселений.

Еще один, более существенный вопрос – это бюджетные полномочия разных органов власти, в том числе, органов местного самоуправления. И здесь мы предлагаем реализовать концепцию, которая вызывает достаточно серьезную дискуссию о том, должны ли быть межбюджетные отношения между муниципальными районами и поселениями.

Одна точка зрения состоит в том, что таких отношений быть в принципе не должно, и поселения должны напрямую взаимодействовать только с субъектами Российской Федерации.

Мы полагаем, что такая концепция, в принципе, теоретически может быть реализована, но она приведет к крайне сложной громоздкой, непрозрачной системе межбюджетных отношений. И уверяю вас, через два-три года мы будем думать вместе, как бы нам ее упростить. Мотивы под этой концепцией в основном иногда сугубо политические, примерно опасения высказывают, то, что муниципальные районы будут каким-то образом злоупотреблять своими полномочиями. Но при этом совершенно непонятно, почему гораздо меньше доверия к ближе расположенным органам местного же самоуправления, чем далекому органу государственной власти, который столь же с такой высокой вероятностью может злоупотреблять своими полномочиями.

Для этого в Бюджетном кодексе реализована иная поправка, предлагаемая к обсуждению, иная концепция о том, что такие межбюджетные отношения существовать могут. Муниципальный район может, если он захочет, проводить бюджетное выравнивание, бюджетную обеспеченность поселений в дополнение к тому, который будет делать еще субъект Федерации, в дополнение, не взамен и не вместо, а в дополнение. И если опять-таки муниципальный район сочтет необходимым поделиться своими налоговыми доходами, которые зачисляются в бюджет, он тоже будет иметь право, опять-таки не обязанность, а право, но по совершенно четким позициям, которые закреплены в Бюджетном кодексе.

На наш взгляд, такая конструкция, гарантирующая права, определенные права в межбюджетных отношениях, но не предписывающая никому жестко, что именно нужно делать, как раз обеспечивает достаточную финансовую самостоятельность и поселений, и муниципальных районов, и взаимодействие между ними.

Следующий блок поправок касается разграничения расходных полномочий. Предложена новая редакция главы 11 Бюджетного кодекса, которая вытекает из той концепции, которая неоднократно уже обсуждалась о том, что расходные полномочия должны быть разделены на полномочия по установлению расходных обязательств, по их финансовому обеспечению и по их исполнению.

Для каждого уровня бюджетной системы, включая местные бюджеты, устанавливается типология расходных обязательств. Для местных бюджетов они распадаются на две большие группы.

Первая группа – это те расходные обязательства, которые будут возникать из решений, принятых самими же местными органами власти по вопросам местного значения. Этот тип полномочий не может быть регламентировать вышестоящими органами власти. То есть, объем этих полномочий, их структура, тип, характер, способ исполнения будет целиком и полностью определяться самими местными органами самостоятельно. В эту сферу вмешиваться нельзя будет вышестоящему законодателю.

Таким образом, тот перечень вопросов местного значения, который содержится в законопроекте, то на самом деле будет и предопределять масштаб или сферу полномочий ответственности прав и обязанностей органов местного самоуправления в формировании своих собственных расходов. Именно поэтому к этому перечню нужно отнестись в максимальной степени внимательно.

Нельзя делить доходы, не определив расходы. Глубочайшая ошибка. Давайте, мы сначала разделим доходы, а потом будем думать, как нам лучше использовать.

Председательствующий. Уважаемые коллеги, давайте уважать докладчика. Все, кто желает в прениях выступить, все записались. Пожалуйста, Алексей Михайлович.

^ Лавров А.М. Второй тип расходных обязательств – это те обязательства, которые будут, как бы, делегированы органами государственной власти сверху только при условии обеспечения субвенциями. Вводится жесткое требование о том, чтобы такое делегирование производилось по законам либо субъекта, либо федеральным законом, который будет ежегодно вводится в действие соответствующим решением о бюджете при условии, что есть субвенция. Нет субвенции – нет делегирования полномочий. И это само по себе уже защищает нижестоящие бюджеты от необеспеченных финансовых мандатов.

При этом если возникает в течение года ситуация, что оказалось, что, кажется, и субвенцию неправильно посчитали, оценили неправильно объем этих полномочий, предлагается механизм судебной защиты нижестоящих бюджетов от этого. То есть, судебным разбирательством решено, что этот объем сделан определенно неверно. После этого это обязательство приостанавливается, и федеральный бюджет должен будет возместить как бы сверх избыточно потраченные средства муниципальных или региональных бюджетов на выполнение этих полномочий.

Вот взятый вместе вот такой механизм обеспечивает: а) абсолютно полную автономную самостоятельность местных и региональных органов власти по предметам их ведения.

И второе. Абсолютно полную защиту от не финансируемых мандатов, которые на самом деле составляют самую существенную структурную проблему в нынешних межбюджетных отношениях федерального устройства в целом.

Теперь по доходам, которые всех больше всего интересуют. После того, как мы рассчитаем этот объем расходных обязательств, нам нужно будет привести в соответствие к доходным источникам. Как мы рассчитаем? На самом деле просчеты уже проведены. Как именно технически это сделано, я могу рассказать как бы отдельно. Ситуация эта ныне на данный момент состоит в следующем.

В условиях действующих условий. У местных бюджетов примерно тысячи миллиардов расходов. Тысячи миллиардов расходов на все местные бюджеты по факту в условиях 2003 года. Из них 100 миллиардов обеспечивается неналоговыми доходами, чуть больше 300 миллиардов, ну, будем говорить, 300 миллиардов – финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации. Мы полагаем, что эти же суммы и будут сохранены и в будущем в качестве источников финансирования расходных обязательств местных бюджетов. При этом, неналоговые доходы по всем прогнозам, по всем оценкам должны будут существенно вырасти. Это общий прогноз, общеэкономический прогноз. Но мы предлагаем не увеличивать этот прогноз с тем, чтобы все-таки оставить возможность для более гарантированного обеспечения финансовых обязательств местного самоуправления.

Примерно 700 миллиардов сейчас обеспечивается налоговыми доходами местных, закрепленных, предоставленных местным бюджетам. Из них только 200 миллиардов являются закрепленными доходными источниками. 200 миллиардов – это та налоговая база с муниципалитетов, которая гарантирована федеральным законодательством. Все остальное, 2/3 налоговых доходов местных бюджетов в нынешних условиях являются налогами регулирующими, которые: а) меняются каждый год, устанавливаются по различным нормативам, дифференцированным нормативам и по своей экономической сути являются ни чем иным как формой финансовой помощи местным бюджетам.

Наши расчеты показывают, что благодаря вот таким вот регулирующим налогам и финансовой помощи, то есть как бы общая дотационность составляет в муниципальных образованиях 80 процентов, если посчитать все виды финансовой помощи. Благодаря этому достигается очень высокое выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов только потому, что сейчас на муниципалитеты возложено огромное количество не свойственных им государственных обязательств, начиная от заработной платы до предоставления льгот и выплат различных пособий.

Такова нынешняя картина, от которой мы предлагаем отходить следующим образом. Если будет реализована та концепция, которая предложена в законопроектах, расходные обязательства, собственные расходные обязательства по вопросам местного значения местных бюджетов сокращаются примерно на 250 миллиардов рублей. Что сюда входит? Прежде всего это финансовое обеспечение учебного процесса, за который теперь будут отвечать субъекты Российской Федерации. Кроме того, выплата адресных жилищных субсидий, платежи за неработающее население, предоставление льгот ветеранам труда, отмена обязательств по предоставлению льгот федеральным служащим, которые уходят на федеральный бюджет, и так далее. В общем финансово-экономическом обосновании к Бюджетному кодексу уже будет представлена полная раскладка, из чего это складывается, и в итоге 250 миллиардов с местных бюджетов не будут они нести, эти расходные обязательства, хотя сейчас, по факту, по факту 2003 года они их финансируют. Здесь везде речь идет о фактических объемах расходов, потому что на самом деле … все обязательства, они у нас, как известно, превышают во много раз возможности бюджетной системы.

Итак, исходя из этого, нам нужно из налоговых доходов муниципальных образований 250 миллиардов передать на субъекты Российской Федерации. Закреплению подлежит 450, примерно 450 миллиардов налоговыми доходами. Мы предлагаем делать это с закреплением, то есть увеличить как минимум, в 2 раза получается, в 2 раза увеличить объем собственных гарантированных налоговых источников местного самоуправления. При этом еще должен сказать, что та сумма, которая уходит на субъект Федерации, то есть 250 миллиардов рублей, практически в полном же объеме будет возвращена в местные бюджеты в виде субвенций. То есть общий объем местных бюджетов практически не меняется. Как проходила тысяча, миллиард расходов, так и будет через него проходить, только их наборка финансово-экономическая будет другой. Вот 250 миллиардов будут в частности обеспечены субвенциями, в том числе на учебный процесс, поскольку это в жестком виде записано в законопроекте. Тут даже выбора у субъекта Федерации нет: делегировать или не делегировать. Обязан делегировать. А по другим такое право предоставлено, но разумный способ организации межбюджетных отношений требует, чтобы эти расходы финансировались из местных бюджетом за счет субвенций.

450 миллиардов – к закреплению. Какими налоговыми источниками мы можем это заполнять? Основной тезис, который положен в основу концепции, состоит в том, что чем больше местными налогами мы сможем их заполнить, тем лучше. К сожалению, перечень местных налогов на данный момент крайне-крайне ограничен. Поэтому предлагаем пока идти по следующему пути.

Земельный налог. Предлагаем сделать налогом поселенческим и полностью его зачислять в бюджеты поселений. Одновременно предлагается сделать налог на имущество физических лиц поселенческим. Сейчас его доходы, поступления по нему крайне незначительны, но перспективы этого налога все считают хорошими. В итоге вот эти два налоговых источника по местным бюджетам дают примерно 100 миллиардов рублей… Что, простите? Подоходный налог является налогом федеральным. Он является федеральным во всем мире. Местным он быть не может по целому ряду экономических, финансовых, политических и прочих причин. К отчислениям от федеральных налогов я перейду чуть позже, сейчас я говорю о том, с чего мы начинаем… Прежде всего местными налогами. Местными налогами могут быть налоги имущественные прежде всего. Вот они и есть у нас: земельный налог и налог на имущество организаций.

Дальше у нас возникает вопрос с налогом на имущество организаций. Это самый крупный имущественный налог – 130 миллиардов рублей в нынешних условиях он составляет. И в принципе, если он был бы местным, ну, вот он покрыл бы, как минимум, половину потребностей местных бюджетов в налоговых доходах. К сожалению, к моему личному сожалению, хотя официальная позиция Минфина состоит в том, что к счастью, он сейчас является, и предлагается его оставить региональным. В тех предложениях, которые будут внесены Правительству в рамках налоговой реформы, предложений об изменении статуса этого налога нет. Хотя при этом в массовом порядке поступают предложения с разных сторон о том, что этот налог должен быть преобразован в местный.

Здесь есть плюсы и минусы как по одному, так и по другому варианту. Этот налог неравномерно размещен по территории субъектов Федерации. Из этого нужно исходить и это нужно понимать, очень неравномерно. Во всяком случае, намного неравномерно, чем подоходный налог. Это огромный минус этого налога с точки зрения преобразования его в местный. Огромный плюс его состоит в том, что он абсолютно не мобильный. Он позволяет эффективно организовывать учет объектов недвижимости. Он позволяет переходить ускоренными темпами к налогу на недвижимость, потому что нужно объединять как бы на одном уровне бюджетные системы: земельный налог и налог на имущество организаций. И его неравномерность относительна, потому что он расположен как раз там, где тяжелая коммунальная сфера, имущество нужно поддерживать, для этого нужны коммунальные сети. То есть он размещен как раз там, где и возникает потребность в новых условиях, в средствах местного бюджета.

Вот нужно еще раз, возвращаясь еще и еще раз, смешивать все эти аргументы «за» и «против». Выбор сугубо политический. Финансовый выбор здесь сделан быть, к сожалению, не может, расчетно. Если мы закрепим этот налог, передадим его на местный уровень, мы усилим неравномерность, и нам потребуется сильнее ее уравнивать. Зато одновременно мы создадим мощный стимул для развития территорий, для заинтересованности работы с налоговой базой и привлечения ее имущества и так далее, и так далее. Очередная дилемма, классическая дилемма межбюджетных отношений – экономическая эффективность или социальная справедливость. Ответа на нее никакого расчетного нет. Это нужно будет принимать сугубо политическим решением.

Дальше у нас… Вот перечисление всех этих местных налогов в лучшем случае, в лучшем случае, обеспечивает там около половины налоговых доходов, если при этом будет еще преобразован налог на имущество организаций, около половины налоговых доходов, требуемых к закреплению, вынужденным переходить к отчислениям от федеральных налогов. Подчеркну особо, только от федеральных налогов. Региональные налоги мы больше расщеплять не будем иметь право. Сейчас региональные налоги расщепляются федеральным законодательством. Тот же налог на имущество организаций, тот же налог с продаж. Делать этого больше нельзя по следующей причине. Если мы будем устанавливать нормативы отчислений, ну, предположим, от регионального налога на имущество организаций, мы, по сути дела, вменим субъектам Федерации обязанность устанавливать ставку на уровне 2 процента, не предоставлять льготы и так далее, и так далее. Потому что, если они будут это делать, то они будут наказывать не только себя, получая меньше средств в свои бюджеты, но и в бюджеты нижестоящих уровней, что происходит и сейчас.

Таким образом, мы, по сути дела, превратим этот налог в федеральный, поскольку будем вынуждены очень серьезно ограничить налоговые права региональных органов власти. Никакого иного решения, кроме как отказаться, в принципе, от расщепления региональных налогов нет. Точнее говоря, субъект Федерации, если захочет, сможет устанавливать эти нормативы. Но если он не примет такого решения, мы не можем ему вменять это делать. Расщеплять мы можем только федеральные налоги. И здесь у нас есть для местных бюджетов хороший налоговый источник, как налоги на малый бизнес, который целиком предлагается передать на территориальные бюджеты и основную часть их зачислять в местные бюджеты, не мобильный, а равномерно размещенный налоговый источник и подоходный налог. Самый равномерно размещенный налог – это входящий для закрепления. Пока по предварительным оценкам у нас получается, что нужно закрепить за местными бюджетами в совокупности примерно 40-45 процентов подоходного налога. Из них закрепить это едиными нормативами отчисления за всеми местными бюджетами невозможно из-за того, что этот налог по-прежнему остается очень сильно неравномерно размещенным.

Поэтому мы предлагаем пока следующую конструкцию. Поскольку мы не знаем распределения точного расходных обязательств между поселенческими и районными бюджетами, и сделать это разумными способами невозможно, эту оценку, мы предлагаем зарезервировать, закрепить за местными бюджетами 15, 20, 25 процентов подоходного налога едиными, гарантированными для всех, нормативами, как это предусмотрено концепцией, чтобы каждый район или поселение имели гарантированный этот уровень. То есть закрепленный доходный источник. Остальные 20-25 процентов передавать либо по единым нормативам, либо по дифференцированным нормативам по усмотрению субъекта Российской Федерации. Но усмотрение это будет очень жестко ограничено тем, что передать он будет обязан. Если он передает едиными, то они должны быть одинаковыми для всех муниципалитетов, для всех районов. Если передает дифференцированными, то только в рамках схем выравнивания бюджетной обеспеченности по тем методикам, которые будут описаны в Бюджетном кодексе, по душевому выравниванию.

То есть, по сути дела, очень резко ограничивается схема регулирующих налогов. И каждый муниципалитет сможет сам себе рассчитывать объем налога, который он будет получать. При этом куда это, в какой бюджет эти средства пойдут: в поселение или в район, мы предлагаем сейчас Бюджетным кодексом не решать. Потому что, во-первых, и различия территориальные могут быть очень существенные. Просто трудно прямо представить, чтобы структура расходных обязательств между поселением и районом одинаковой была, предположим, на Северном Кавказе и в северных территориях. Скорее всего, мы думаем, что она будет очень существенно варьировать. Поэтому жесткость Бюджетного кодекса в этом отношении неуместна. Субъект Федерации гораздо более эффективно решит, за каким бюджетом это закреплять, но именно закреплять.

Но именно закреплять. Если закрепление будет производиться по правилам, которые будут жестко установлены в Бюджетном кодексе. Только единые нормативы. Нельзя их устанавливать будет ежегодно. Они должны быть одинаковыми для всех муниципальных образований. То есть те проблемы, которые, вот, например, ставятся в поправках к закону о местном самоуправлении. Вот, давайте мол, как бы, не будем учитывать прирост налоговых доходов, в результате собственной деятельности. Не нужно этого делать.

Не нужно усугублять, как бы, техноген, технологичность и уже достаточно технологичного законопроекта о местном самоуправлении. Он итак достаточно широко вторгается в сферу Бюджетного кодекса. На самом деле все вопросы, которые там ставятся, они решены, гораздо более эффективно их решать в рамках Бюджетного кодекса.

Далее у нас есть раздел о бюджетном выравнивании, - по сути дела, новая редакция главы 16. И если совсем уж коротко говорить, что предлагается сделать – выравнивание тремя фондами, тремя способами выравнивание бюджетного обеспечивания … а выравнивать придется и придется достаточно интенсивно. Что бы мы ни делали с налогами, какие бы не закрепляли – надо исходить из того, что значительное количество муниципалитетов, прежде всего поселений не будет иметь достаточных налоговых источников. Выравнивание предлагается сделать с уровня субъекта Российской Федерации, двумя фондами, один из которых будет работать непосредственно с поселениями, распределяя дотации, по подушевому принципу. Очень простой, понятной, прозрачной методике в одинаковом объеме на душу населения, не принимая во внимания никакие различия в налоговом потенциале поселений. Просто обеспечило определенную сумму денег, в расчете на одного человека. То есть каждый муниципалитет легко может подсчитать эту сумму для себя сам.

Никакой сложности здесь нет. Хоть там и 800 муниципалитетов, хоть 1000.

Второй фонд, это фонд будет по более сложной схеме работать. Похоже на федеральную методику. Но значительно более таком, упрощенном варианте. Выравнивать бюджетную обеспеченность районов и городских округов. Одновременно мы предлагаем дать право муниципальным районам создавать свой фонд дополнительного выравнивания бюджетного обеспечения поселений, поскольку субъектам Федерации выравнить это эффективно не удастся. Выравнивание все равно будет примерным. Выравнивание предлагают сделать по той же примерно моделе, которая сейчас используется в отношении Федерации субъектов Федерации. То есть одновременно дополнительные, и вводятся такие механизмы, как режим отрицательного трансферта, который позволит нам закрепить за местными бюджетами гораздо большую долю налогов, чем это можно было бы сделать, исходя из неравномерности их размещения.

Вот, что здесь имеется в виду? Вот если субъект муниципалитета, по единым нормативам, которые установлены Бюджетным кодексом, налоговым законодательством, нормативами субъектов Федерации – бюджетная обеспеченность в 2 раза превышает среднюю по субъекту. Половина вот этого превышения, до половины вот этого превышения, по формуле, которая должна быть утверждена законом субъекта, может быть изъята, фонда выравнивания поселения и муниципальных районов.

Мы провели расчеты, на примере 5 субъектов Российской Федерации, и наши расчеты показали, что под действие этого отрицательного трансферта попадает из 30, 40, 50 районов – 1-2 района или городского округа, и из нескольких сотен поселений – от 600 до 800 поселений – могут попасть под режим отрицательного трансферта 30-40 поселений.

Общий объем средств, который требуется перераспределять, в режиме отрицательного трансферта, ну вот в среднем по этой совокупности субъектов, составляет, по муниципальным районам – 6 процентов, по поселениям – 4 процента. То есть утверждение о том, что этот режим неприменим, приведет к каким-то глобальным передвижкам, послаблениям стимулов – не имеет под собой никакого основания.

Как мы и предполагали раньше, основываясь на наших пока эмпирических соображениях, подкрепленных конкретными расчетами, этот режим – исключение, и он будет работать именно, как исключение. Зато, принеся огромную пользу всем остальным 90 процентам муниципальных образований.

Если бы такого режима не было, даже никто бы не стал обсуждать вопрос: нужно ли единый нормативный подоходный налог отдавать или не нужно. – Конечно, нельзя, - 40 процентов подоходного налога нельзя отдать едиными нормативами, без отрицательного трансферта.

Нельзя сделать местным налог на имущество организация, без отрицательного трансферта.

Итак. Выгоды финансовые на лицо. Издержки, которые, безусловно, здесь существуют, в этом режиме, очень ограничены и, во всяком случае, могут быть сведены к минимуму бюджетным законодательством.

Вводится также такая специфическая форма, как субвенция из поселения в бюджеты района для выполнения межмуниципальных функций, по подушевому опять-таки принципу.

И последний сюжет, который нужно, видимо, затронуть. Если у меня есть время, Владимир Семенович, сколько у меня еще есть времени?


2684881734931592.html
2685001182224403.html
2685070242988167.html
2685145161288728.html
2685216182239732.html